Analýzy, komentáře

Historie plánovací dokumentace v Národním parku Podyjí

První krok

V prvních letech po svém vzniku v roce 1991 neměl národní park žádný vlastní plánovací dokument. Pro organizaci péče o území a hájení zájmů ochrany přírody vůbec byl v té době klíčový Oborový dokument CHKO Podyjí z roku 1989. Velmi podrobně a s hlubokou odbornou znalostí zpracovaný dokument v řadě ohledů předběhl svou dobu a hlavní cíle a zásady správy území v něm formulované jsou platné dodnes.

V roce 1992 nabyl platnosti ZOPK, který stanovil jako základní a povinný programový dokument pro zvláště chráněná území včetně národních parků plán péče. Jeho zpracování bylo metodicky uchopeno jen velmi obecně, proto struktura prvního plánu péče o Národní park Podyjí byla do velké míry dílem samotných jeho autorů. Některé pasáže textu dobře dokumentují historický vývoj vymahatelnosti ochrany přírody u nás. Je zde například úkol dosažení úplné kabelizace stávajících elektrických vedení nebo konkrétní harmonogram pozemkových úprav či zatravňování orné půdy, což by podle dnešního plánu péče, který pro vlastníky pozemků ani jiné úřady není závazný, nebylo realizovatelné. V té době však limity stanovené plánem péče byly závazné i pro další plánovací dokumenty, např. územní plány. V tomto směru je tedy pozice dnešní ochrany přírody výrazně slabší. Přesto nelze při studiu dokumentu necítit obdiv k jeho autorům, kteří vytvořili velmi komplexní dokument, jenž nepřehlédl žádný z problémů území a žádnou z jeho hodnot, ať už byl stav jejich poznání jakýkoli. Kromě cílů a úkolů v jednotlivých časových horizontech obsahuje plán péče ve své obecné části velmi podrobnou informaci o přírodovědné charakteristice území, jeho vývoji v postglaciálu, ale i historii jeho ochrany. Obsahuje významná data o živé i neživé přírodě včetně výčtu významných druhů rostlin a živočichů, popisu hodnot neživé přírody, klimatických charakteristik, ale i informaci o organizační struktuře a ekonomickém zajištění správy národního parku. V plánovací části se věnuje nejen péči o biotopy, výzkumu a monitoringu, ale také péči o rekreační, vzdělávací a osvětové využití území a organizaci terénní a strážní služby. 

Některé zásady stanovené plánem péče z roku 1993 bylo samozřejmě nutno přehodnotit. Pokus ukončit plošný rozvoj obcí a nadále umožnit pouze rozvoj uvnitř stávajícího zastavěného území se ukázal jako nereálný, cíl stoprocentního zatravnění orné půdy byl opuštěn s hlubším poznáním diverzity polních plevelů a na ně vázaných bezobratlých. I když poznání území od té doby značně pokročilo a přineslo nové cíle (např. obnovu historického využívání lesů jako je pařezení či lesní pastva), zůstává první plán péče stále důležitým souhrnem základních informací o národním parku a dodnes použitelným východiskem pro péči o něj. Jeho velkou výhodu byl fakt, že v jediném dokumentu poskytl vyčerpávající základní informaci o území, využitelnou napříč spektrem uživatelů od odborných přírodovědců přes studenty, novináře, zájemce o zaměstnání až po milovníky přírody či turisty. Velmi užitečnou součástí plánu péče byl rozsáhlý systém oborových příloh. Seznam lesních porostů obsahoval pro každou porostní skupinu kartu s uvedením stavu, struktury a druhového složení lesa, cílového stavu a ochranářsky významných informací, např. o výskytu zvláště chráněných druhů, existenci tůní a kališť apod. Tato příloha posloužila jako velmi významný zdroj informací při přípravě prvního systematického mapování výskytu obojživelníků v národním parku a také pro mapování vodní a mokřadní vegetace. Soupis nelesních lokalit národního parku zase obsahuje několik set listů, z nichž každý popisuje jednu plošku bezlesí od rozsáhlých areálů, jako je Havranické vřesoviště, až po drobné lesní palouky a světliny na skalních výchozech. Na listu najdeme výčet druhů, návrh cílového stavu i způsobu péče o každou plochu. Tento materiál se stal jedním ze zásadních podkladů pro tvorbu GISové vrstvy a databáze pro plánování péče o nelesní plochy v národním parku.

Nová metodika – nové důležité kapitoly

Jedinou významnou informací, která v prvním plánu péče chybí, je doba jeho platnosti. Zákon uváděl dobu platnosti slovem „zpravidla“, čímž dával tvůrcům plánů péče možnost stanovit dobu platnosti s ohledem na potřeby konkrétního území. Možná právě vysoká odborná úroveň prvního plánu péče vedla k tomu, že další plán péče byl v Podyjí schválen až po 20 letech s platností 2012–2020. Nová metodika včetně osnovy plánů péče, zakotvená v Metodickém pokynu MŽP č. 11/2008 již striktněji stanovila, co plán péče musí, případně smí obsahovat. Tím usnadnila práci autorům a poněkud sjednotila formu jednotlivých plánů péče. V novém plánu péče o Národní park Podyjí je proto výrazně omezen rozsah nejobecnějších i nejkonkrétnějších kapitol. Charakteristika území je mnohem stručnější a plán již neobsahuje konkrétní termínované úkoly. Ty už v plánu péče nefigurují a objevují se v krátkodobých (ročních, měsíčních) plánovacích dokumentech, které musí být v souladu s plánem péče, nepodléhají však zákonnému procesu včetně dohodnutí s Radou NP a oficiálního schválení ministerstvem. Tento vzorec se ukazuje jako velmi funkční. Základní směřování národního parku je pod veřejnou kontrolou, konkrétní úkoly však může správce území upravovat podle aktuální situace. Výrazně oproti starému plánu péče vzrostl rozsah části věnující se střednědobým cílům a úkolům. Přibyla též rozborová část, která hodnotí úspěšnost plnění úkolů stanovených minulým plánem péče. Východiskem pro změny směřování v některých oblastech činnosti Správy NP bylo právě vyhodnocení plnění úkolů předchozího plánu péče, které je obsahem rozborové části plánu nového. Za nejzásadnější změnu však považuji fakt, že se v plánu péče objevila kapitola týkající se předmětu ochrany. Potřeba vymezení předmětu ochrany NP jako charakteristiky nejdůležitějších ochranářsky významných přírodních fenoménů v NP vyplynula z diskuzí nad osnovou plánů péče a byla promítnuta do Metodického pokynu MŽP č. 11/2008. Řada území totiž předmět ochrany ve zřizovacím dokumentu explicitně stanoven nemá. To byl i případ Národního parku Podyjí, jehož zřizovací předpis pochází z roku 1991. Stručný výčet předmětů ochrany Národního parku Podyjí byl formulován v posledním plánu péče (platném 2012–2020). Z něj je pak odvozena a dle zákonného rámce upřesněna formulace předmětu ochrany Národního parku Podyjí, která je uvedena v aktuální novele ZOPK.

Další významnou novinkou je analýza možných střetů zájmů ochrany přírody. Území národního parku se stalo zároveň územím chráněným v rámci soustavy Natura 2000 – ptačí oblastí a evropsky významnou lokalitou. Předměty ochrany těchto chráněných území mohou vyžadovat péči, která je v rozporu s požadavky předmětů ochrany národního parku. Nicméně na Podyjí se ukázalo, že tato kapitola může vyřešit i protichůdnost požadavků jednotlivých předmětů ochrany samotného národního parku. K předmětům ochrany Podyjí patří polopřirozená bezlesí a světlé lesní porosty, které jsou významným refugiem vzácných světlomilných druhů. Tyto biotopy bez lidských zásahů postupně zanikají. Předmětem ochrany národního parku jsou však i samovolné procesy, tedy vývoj biotopů bez lidského zásahu. Sladit péči o území národního parku tak, aby žádný z těchto dvou předmětů ochrany nebyl bezprostředně ohrožen na existenci, pomohla i výše zmíněná kapitola plánu péče. Její tvorba a také tvorba pasáže rozborové části plánu, v níž byla potřeba ochrany polopřirozených bezlesí popsána jako nově objevený problém, si vyžádala intenzivní spolupráci napříč jednotlivými odbornými pracovišti Správy NP. Výsledkem byl konsenzus na novém způsobu členění území, které bylo východiskem pro další specializovaná sledování vývoje biotopů a populací na ně vázaných druhů (motýli, světlomilné dřeviny apod.). Jejich výsledky pomáhají dále vybalancovat péči o území tak, aby byl zachován dostatečný prostor pro podporu přirozených procesů i pro zachování významných fenoménů vázaných na trvalou lidskou péči. 

Hledání souhry přes hranici

V době přípravy nového plánu péče již existoval na druhé straně hranice partnerský rakouský národní park Thayatal. Území obou národních parků tvoří nedělitelný přírodní celek, proto je důležitá snaha o sladění péče o něj z jedné i druhů strany hranice. Vzhledem k tomu, že česká a rakouská pravidla pro tvorbu základních plánovacích dokumentů se výrazně lišila, nebylo možno vytvořit analogické plány péče, či dokonce jeden plán péče společný. Proto v roce 2002 uzavřely oba parky smlouvu o společných zásadách a východiscích managementu – stručný několikastránkový dokument formulující základní linie péče o území. Ve smlouvě jsou zakotveny shodné cíle pro nejvýznamnější biotopy v území – lesy, údolní louky, řeku, xerotermní trávníky apod. Nový plán péče o Národní park Podyjí již mj. vycházel ze zásad formulovaných touto smlouvou. Nutno poznamenat, že práce na smlouvě probíhala poměrně hladce, neboť základní vize o správě území byla na obou stranách hranice shodná, mírně se lišily pouze některé preferované postupy péče. Rakouská strana v první fázi například předpokládala ponechání většiny lesů zcela bez zásahu již do 15 let po vzniku parku, na české straně byla lhůta několikanásobně delší. Luční porosty na české straně byly koseny celoplošně minimálně dvakrát do roka, na rakouské straně byla intenzita nižší. Výsledky výzkumů a sledování úspěšnosti managementu daly v případě lesů za pravdu české straně, v případě luk naopak rakouské. Zcela přirozeně tak dochází k dalšímu sjednocování způsobů péče.

Nadbytečná podrobnost?

I nový plán péče obsahuje kapitoly, které by se daly označit za balastní. Vhodná organizační struktura a dostatečné materiálové vybavení správy NP jsou sice pro zajištění péče o území nezbytné, nicméně rozbor těchto informací do plánu péče logicky nezapadá. Stanovení limitů pro územní rozvoj a stavební činnost je v plánu péče též nadbytečné. Možnost hájit zájmy ochrany přírody v této oblasti je zajištěna účastí správy jako dotčeného orgánu státní správy v procesu územního plánování a stavebních řízeních. Uvádění limitů do plánu péče je tak v podstatě duplikací této funkce, navíc podmínky uvedené v plánu péče nejsou závazné ani pro úřady územního plánování, ani pro vlastníky nemovitostí. Příliš podrobné jsou i některé požadavky na informace o plánovaných zásazích. Pro plošně rozsáhlé území typu národního parku není reálné uvádět konkrétní plánované zásahy bodově. Rozsah dokumentu by tak neúměrně narůstal. Příkladem za všechny budiž povinný seznam plánovaných těžebních zásahů v porostech I. zóny. Tabulka pro Podyjí má 23 hustě popsaných stran, které pravděpodobně nikdo (snad kromě referenta, který je musel vytvořit) nikdy nečetl.

Start nového přístupu

Další plán péče o Národní park Podyjí už nevznikne. Novým plánovacím dokumentem budou zásady péče o národní park. Jde o dokument výrazně menší podrobnosti než plán péče, který ovšem klade větší důraz na formulaci cílů či vizí a striktně se drží parkety plánovacího dokumentu ve vztahu k péči o chráněné přírodní fenomény, potažmo předměty ochrany. Významným rozdílem oproti plánům péče je fakt, že výčet kapitol zásad péče je stanoven taxativně. Zásady péče tedy musí obsahovat všechny kapitoly uvedené v metodice, ale žádné jiné. Podrobnější dokumentaci, konkrétní plány opatření, podkladová data apod. je možné uvést v příloze. Taxativní výčet kapitol je poněkud dvojsečnou zbraní. Na jednu stranu znemožní uvést jakékoli informace „navíc“, na stranu druhou ovšem ochrání zpracovatele před tlaky zvenčí na zařazení kapitol, které s péčí o předměty ochrany nijak nesouvisí. Metodika tvorby zásad péče je zpracována velmi pečlivě a se znalostí věci, takže obsáhla všechny aspekty péče o předměty ochrany národních parků.

Součástí zásad péče o národní parky zůstává i výčet předmětů ochrany. Nejde však o pouhou citaci zákona, který stanovil předmět ochrany každému z našich národních parků. Zásady péče by měly stručnou a obecnou formulaci ze zákona upřesnit a vysvětlit včetně uvedení konkrétních údajů. Je-li například dle zákona předmětem ochrany národního parku krajina, lze v zásadách péče konkrétně uvést, které krajinné struktury jsou cílem péče, patří-li dle zákona k předmětům ochrany biotopy, lze v zásadách péče vyjmenovat, o které se jedná, apod.

Dále by zásady péče podle metodiky měly přehledně zpracovat stručnou charakteristiku území, popis vlivu lidské činnosti, aktuální stav předmětů ochrany, výsledky dosavadní péče o ně, potřebu budoucí péče diferencovaně pro jednotlivé zóny, ale také potřebu odborného sledování a výzkumu a návrh využití území pro vzdělávání a osvětu a možnosti pro využití území k rekreaci a dalším lidským aktivitám. Povinně je nutno uvést dobu platnosti, která je podle zákona 15–20 let.

Nadějný příslib

Z hlediska Národního parku Podyjí se nová úprava plánovací dokumentace jeví jako přínosná. Kromě toho, že zbavuje zpracovatele povinnosti zacházet do podrobností, které jsou pro tak rozsáhlé území nepodstatné a obtížně zpracovatelné, je lépe metodicky podložená a nastavuje obecný dlouhodobý rámec péče o předměty ochrany. Tím umožňuje správě samostatně rozhodovat o časovém i prostorovém rozložení konkrétních zásahů, aniž by byla významně omezena veřejná i resortní kontrola nad koncepcí péče o území. V konkrétních detailech tak nová zákonná úprava zcela správně plně spoléhá na odbornou erudici správy. Podyjí získává navíc bonus ve formě snazší spolupráce s přeshraničním partnerem. Struktura zásad péče je výrazně bližší struktuře rakouského plánovacího dokumentu, kterým se řídí péče o národní park Thayatal. Sladění principů péče o území tak bude snazší zakotvit i v plánovacích dokumentech.

Za drobný mínus lze považovat skutečnost, že zásady péče už nebudou materiálem, který by poskytl komplexní informaci o území, jeho hodnotách i jeho správě. Ta je však bohatě vyvážena výrazně vyšší srozumitelností a funkčností nového modelu, který bude lépe odpovídat své hlavní funkci: stanovit rámec pro cílenou péči o předměty ochrany. Předchozí dokumenty vděčí za svou kvalitu a praktickou použitelnost zásadně též faktu, že autorský kolektiv byl vždy složen ze zaměstnanců správy. I externí týmy dovedou jistě zpracovat kvalitní dokumentaci. Nikdy však nedosáhnou tak hlubokého a dlouhodobého poznání vývoje území, pochopení kontinuity péče a souvislostí při její praktické realizaci, jako odborníci spjatí s životem přírody v území svou každodenní prací. Pro praktickou použitelnost koncepce jsou to velmi důležité veličiny a je dobře, že stejné pravidlo bude platit i pro tvorbu nových zásad péče.

Zásady péče o NP Podyjí budou mít sice novou formální podobu, ale nepochybně zůstanou stát na myšlenkových pilířích předchozích plánů managementu, kterými byla především konzistence základních idejí, respekt k poslání a cílům dané kategorie ZCHÚ a odborná kvalita dokumentu.