Analýzy, komentáře

Operační program životní prostředí

Máme za sebou sedmileté programové období fondů EU. Větší část alokovaných finančních prostředků (bohužel zdaleka ne vše) je vyčerpána. Je čas pokusit se shrnout a vyhodnotit, jak bylo bezprecedentně velké množství peněz, které byly v různých dotačních programech k dispozici, využito, co se podařilo a co naopak ne, co a jak zlepšit pro období 2014 – 2020. V tomto článku se pokusím předložit několik poznámek ke končícímu Operačnímu programu Životní prostředí 2007 – 2013 (OPŽP), konkrétně k jeho prioritní ose 6 – Zlepšování stavu přírody a krajiny.

Mezi pozitivní stránky OPŽP patřilo jednoznačně nízké kofinancování. Příspěvek z Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF) ve výši 85 % uznatelných nákladů projektu plus 5 % z prostředků státního rozpočtu (MŽP) zajistily, že příjemce kofinancoval projekt pouhými deseti procenty. Kladem bylo velké množství finančních prostředků a poměrně malá konkurence (aspoň u většiny oblastí podpory v ose 6), takže dobrý projekt měl téměř jistou podporu – velký luxus ve srovnání s některými jinými programy. Pozitivní bylo i obecně relativně objektivní a bezproblémové hodnocení. V ose 6 OPŽP nevzniklo podezření z korupce, jako u některých jiných operačních programů. Nestávalo se zde, aby projekt, který byl velmi dobře bodově hodnocen, nakonec nebyl podpořen a naopak. Pozitivní roli zde sehrála odborná role Agentury ochrany přírody a krajiny ČR (AOPK), která nejen prováděla odborná hodnocení, ale i závěrečné posudky k projektům. Ocenit je nutné i vstřícnost některých odpovědných pracovníků na Státním fondu životního prostředí (SFŽP) i na AOPK. A nakonec jedno pozitivum, které bude pro některé znít neuvěřitelně: relativní administrativní schůdnost pro žadatele a příjemce. Ano, opravdu v porovnání s některými jinými programy je OPŽP uživatelsky příjemnější.

Hlavní slabinou OPŽP byla dle mého názoru dlouhodobá nepředvídatelnost ohledně připravovaných a vyhlašovaných výzev, jakož i dlouhá období, kdy výzvy vyhlašovány bez zjevného důvodu (kromě výměny politických garnitur) nebyly. Jako i v případě jiných selhání státní správy, i zde mi chybí odpovědnost vyvozená za toto selhání. Dohnat nabrané zpoždění se již nepodařilo. Promrhané peníze, promrhané příležitosti pro dobré projekty. Pro žadatele a příjemce byly obtížné i neustálé změny v relevantních dokumentech. Jak uvedl článek iDnes, např. v rámci Operačního programu Věda a výzkum pro inovace „resort školství do srpna 2014 vydal sedm verzí příručky pro žadatele, 15 verzí pravidel pro výběr dodavatelů a 38 metodických pokynů“. Podobný přístup platil i pro OPŽP. Neustálé znejišťování žadatelů/příjemců, neustálá nutnost být ve střehu, jestli jsem někde něco nepřehlédl, protože co platilo včera, už zítra může být zase jinak. Vyčerpávající zejména pro subjekty, které měly např. jen jeden projekt, který si samy administrovaly. Přičtěme k tomu to, že jak všechny programové a metodické dokumenty, tak i elektronické prostředí pro jednotlivé programy byly unikátní pro každý jednotlivý program. To vytvořilo džungli, která byla pro normálního smrtelníka opravdu těžko přístupná. Navíc ještě v některých případech docházelo k častějším výměnám na postech projektových manažerů, přičemž s novým manažerem se v některých případech změnil i přístup a instrukce směrem k příjemcům podpory. Nepředvídatelnost částečně panovala i v otázce uznatelnosti výdajů. Vyřazení určitého výdaje mezi neuznatelné náklady nedoprovázelo žádné vysvětlení a bylo nevratné, navíc k němu v některých případech došlo až během realizace projektu (nejprve schváleno, s odstupem několika měsíců/let odmítnuto). Čerpání peněz na smysluplné projekty v ochraně přírody ztěžovala i omezená možnost realizovat práce svépomocí, nikoliv jen dodavatelsky, chybějící možnost hradit administrativní a režijní výdaje nebo průběžné proplácení výdajů v projektech až od výše 1 mil. Kč uznatelných nákladů.

Jak tedy vyhodnotit, jaký dopad měly projekty na českou přírodu a krajinu, na biodiverzitu? Stěží. Nastavené indikátory jsou nevypovídající. Již v roce 2011 jsme upozorňovali MŽP, že je nezbytné provést detailní analýzu realizace a procesu monitorování projektů realizovaných v rámci osy 6 s tím, že je zejména potřeba provést kvalitativní zhodnocení realizovaných projektů (odborně vybraného vzorku dle jednotlivých typů opatření a dalších charakteristik) a stanovit optimální způsob hodnocení opatření na podporu biodiverzity. Toto zhodnocení neproběhlo a ani pro nový operační program pro období 2014 – 2020 nedošlo v tomto ohledu ke zlepšení. Vyhodnocení dopadu tak velkého množství prostředků investovaných do ochrany přírody tedy není možné.

Co tedy můžeme, je učinit několik subjektivních závěrů založených spíše na domněnkách a pocitech:

- Pro tak velký objem finančních prostředků chyběl v oblasti ochrany přírody dostatek opravdu kvalitních a pro přírodu/krajinu skutečně potřebných projektů.

- Velké množství financí se vyčerpalo na opatření typu výstavba, odbahnění a opravy vodních nádrží, návštěvnickou infrastrukturu, návštěvnická střediska.

- Ze strany žadatelů nebyl dostatečný zájem o některá náročnější nebo méně populární opatření jako revitalizace vodních toků, obnova a péče o některé cenné lokality, podpora populací ohrožených druhů apod.

- OPŽP za současného nastavení je vhodnější pro větší projekty v řádu minimálně stovek tisíc Kč. V ochraně přírody však mají často největší dopad lokální aktivity menšího charakteru a rozsahu.

- Několika spíše drobnějšími změnami by bylo možné docílit výrazně pozitivnějšího dopadu jak pro přírodu, tak pro žadatele/příjemce. Osa 6 nebyla po obsahové stránce špatně nastavena, ale některé administrativně-organizační překážky snížily její potenciální pozitivní dopad.

A co lze očekávat od nového OPŽP pro období 2014 – 2020? Zdá se, že budou mezi uznatelné náklady zařazeny nejen projektová příprava a autorský/technický dozor, ale i „manažerské řízení přípravy a realizace projektu“. Bohužel neuznatelnými zřejmě zůstanou režijní a provozní náklady. Snížit by se měla omezení pro uznatelnost prací svépomocí. Lze jen doufat, že se dočkáme také větší jistoty a predikovatelnosti při stanovování uznatelnosti nákladů v projektových rozpočtech a větší pravidelnosti a delšího výhledu při vyhlašování výzev. Očekávat bohužel musíme nový informační systém pro podávání a administraci žádostí – jednotný pro všechny operační programy, připravené Ministerstvem pro místní rozvoj. Bohužel proto, že není úplně pravděpodobné, že bude uživatelsky příjemnější než současný Bene-fill, bude navíc nutné seznámit se s ním úplně od začátku. Nejsem si také jistá, nakolik je reálné, že bude větší stabilita a přehlednost v dokumentech (pokynech, pravidlech) vztahujících se k programu – v tomto ohledu bych byla se svými zkušenostmi spíše skeptická. Zřejmě se nedočkáme výraznějšího zjednodušení administrativních požadavků, ani zkvalitnění vyhodnocování dopadů programu na přírodu a krajinu.

Největší změnou nového OPŽP z hlediska přírody a krajiny však bude výrazné posílení role AOPK, která se pro osu 4 stává Zprostředkujícím subjektem. Doufejme, že jak tato změna, tak zkušenosti, které má s OPŽP jak AOPK, tak SFŽP, budou využity primárně ku prospěchu žadatelů/příjemců i české přírody a krajiny.