Analýzy, komentáře

Jak zemědělská praxe reaguje na dotační tituly

Už před vstupem do Evropské unie získali někteří naši zemědělci první zkušenosti s dotačními programy zacílenými do ochrany přírody. První vlaštovkou byl program SAPARD (česky Speciální předvstupní program pro zemědělství a rozvoj venkova), který začali čeští zemědělci čerpat od roku 2000. Se vstupem do Evropské unie v roce 2004 Společná zemědělská politika (SZP) začala naplno ovlivňovat zemědělskou praxi a to včetně dotací směřujících do ochrany přírody. Hned na začátku je nutné zmínit, že celý dotační systém je poměrně složitý, což je dáno i šíří cílů, k jejichž dosažení mají dotace směřovat. Tyto cíle se přitom neustále aktualizují s tím, jak se upravují i očekávání společnosti od přínosů zemědělské politiky. Aktuálně projednávaná reforma Společné zemědělské politiky (SZP) má cílů 10 – některé míří přímo na samotné zemědělce (např. podpora příjmů ze zemědělského podnikání, zvyšování konkurenceschopnosti na trhu nebo podpora začínajících zemědělců), další na externí dopady zemědělského hospodaření v krajině (např. podpora biodiverzity, udržitelného rozvoje hospodaření s přírodními zdroje, zajišťování funkčních ekosystémových služeb nebo adaptace a mitigace na klimatické změny). Mezi cíle SZP patří také zlepšování reakce zemědělství EU na společenské požadavky na potraviny a zdraví, včetně bezpečných, výživných a udržitelných potravin a dobrých životních podmínek zvířat nebo modernizace odvětví podporou a sdílením znalostí, inovací a digitalizace v zemědělství a ve venkovských oblastech. Jak je z výše uvedeného zřejmé, zemědělská politika se snaží o komplexní uchopení celého sektoru a využívá k tomu řadu různých nástrojů.

Zemědělci se mohou rozhodnout, zda budou dotace čerpat nebo ne. Základní podmínkou pro získání dotace je dodržování souboru podmínek, které se souhrnně jmenují cross-compliance (česky křížová shoda) a zahrnují jednak podmínky DZES (neboli dobrý zemědělský a environmentální stav půdy), které zajišťují zemědělské hospodaření ve shodě s ochranou životního prostředí, a tzv. povinné požadavky na hospodaření, které vychází z evropské a národní legislativy. Samotná SZP se přitom skládá ze dvou finančních nástrojů – z I. pilíře SZP, kterému se také říká přímé platby, a z II. pilíře SZP neboli Programu rozvoje venkova (PRV). Do roku 2015 stačilo k zemědělcům k tomu, aby pobírali přímé platby, jen dodržet podmínky cross-compliance. I proto prakticky všichni zemědělci tyto dotace čerpali. Od roku 2015 se 30 % přímých plateb podmínilo plněním tzv. ozelenění s cílem podpořit zemědělské postupy se zaměřením na oblasti klimatu a životního prostředí. Podmínky nicméně nebyly stanoveny natolik přísně, aby ozelenění přineslo viditelné zlepšení stavu. I proto je bez větších problémů plnili opět prakticky všichni zemědělci. Zdá se, že podobný stav bude pokračovat i v případně nového opatření I. pilíře ekoschémat, které od příštího roku „ozelenění“ nahradí. Stávající návrh celofaremního ekoschématu je v míře ambicí jen nepatrným posunem vpřed. Asi největším přínosem jsou povinná ochranná pásma podél útvarů vodních zdrojů, ale bohužel se to bude týkat jen menší části zemědělců a u pozemků s vyšší sklonitostí bude opatření nedostatečné.

V aktuálním PRV je situace úplně jiná. Téměř 60 % rozpočtu tvořily finance na ochranu životního prostředí, přičemž největší podíl tvoří agroenvironmentálně-klimatická opatření (AEKO). Zatímco AEKO zacílená na trvalé travní porosty využívají opět prakticky všichni zemědělci, situace na orné půdě je odlišná. Jako vhodný příklad je možné ukázat AEKO Biopásy, které mohou zemědělci využívat už od vstupu České republiky do EU. Zájem o tento titul pomalu rostl až do roku 2011, kdy se biopásy realizovaly na ploše 2986 ha. V roce 2015, kdy začalo nové období zemědělské politiky, byly biopásy rozšířeny - k původním nově nazvaným „krmné“ byly doplněny biopásy nektarodárné. V roce 2017 byla celková výměra obou variant 2310 ha, aby v roce 2019 skokově povyskočila až na 3872 ha. Nebyla to náhoda. V roce 2018 Ministerstvo zemědělství zveřejnilo nové pravidlo, které stanovilo budoucí maximální výměru jedné plodiny na 30 ha. Zemědělci, kteří nechtěli svoje pole zmenšovat, měli alternativní možnost – na dané pole umístit biopás. A reakce informované zemědělské obce byla rychlá – v roce 2019, kdy byla poslední možnost do opatření vstoupit, vzrostla celková plocha biopásů téměř o 70 %. Bohužel je to stále málo.

Při šetření prováděným UZEI v roce 2014 bylo zjištěno, že důležitým faktorem pro zemědělce je kromě výše platby také to, zda jim opatření generuje také nějaký zemědělský přínos a ten je v případě biopásů prakticky nulový. Dalším významným důvodem, proč zemědělci nechtěli do AEKO Biopásy vstupovat, byl přísný sankční systém, zejména spojený se zákazem přejezdu přes plochu zařazenou do opatření. Bohužel zemědělci nejsou schopni zabránit tomu, aby někdo další do biopásu nevjel (často se paradoxně jednalo i o myslivce, kteří mohou mít z biopásů největší přínos díky vyšší podpoře zvěře). Bohužel několik případů, kdy zemědělci byli nuceni vrátit dotaci i několik let zpětně, zvýšil mezi zemědělci neochotu do opatření vstupovat.

Jednoznačně největší plocha AEKO na orné půdě představuje AEKO Zatravňování orné půdy. Přestože původní předpoklad, že se podaří zatravnit až 39 tis. ha, se nenaplnil ani z poloviny, konečná zatravněná plocha na úrovni 15 700 ha je několikrát větší než plocha biopásů. Je to dáno i tím, že opatření má kromě přímého užitku pro zemědělský podnik (produkce travní hmoty) také menší riziko nedodržení kontraktu způsobené cizím zaviněním.

V případě dalšího AEKO na orné půdě Ochrana čejky chocholaté byl zájem zemědělci téměř na úrovni původního odhadu – celkem do opatření bylo zařazeno 465 ha oproti původnímu předpokladu 500 ha, což představuje přibližně pětinu vymezených ploch. V tomto případě hrály roli často horší kvalita polí navržených do tohoto AEKO – některá z nich jsou podmáčená a ve vlhkých letech je minimálně na částech těchto polí prakticky nemožné hospodařit – a také osvětové aktivity ornitologů. Jednoznačně nejmenší zájem přitom zemědělci projevili o vstup do AEKO Zatravňování drah soustředěného odtoku, kde se podařilo zatravnit jen 66,4 ha oproti původnímu odhadu 1000 ha. Je evidentní, že problém eroze a ochranu vodních zdrojů stále mnoho zemědělců nevnímá jako skutečnou hrozbu.

Pozitivní je také postupný nárůst plochy ekologického zemědělství. V ČR dochází od roku 2016, po stagnaci v letech 2012–2015, k oživení růstu ploch v EZ (v roce 2019 o více než 18 tis. ha). Nárůst zájmu o bioprodukci mezi veřejností je určitě jedním z hlavních motivačních faktorů, ale klíčové pro samotné zemědělce je správné nastavení finanční podpory. Protože ekonomicky je ekologické zemědělství zatím stále výrazně náročnější než konvenční. Současně jsou nároky na hospodaření vyšší – ekologičtí zemědělci si nemohou pomoci chemickými prostředky a musí tak velmi citlivě plánovat osevní postupy i samotné často mechanické zásahy do pěstovaných plodin.

Ačkoli se stále hlasitěji objevují hlasy volající po zrušení zemědělských dotací, minimálně dalších 5 let SZP pokračovat bude. Bohužel stávající nestabilní situace spojená zejména s válkou na Ukrajině se v mnoha ohledech promítá i do zemědělství. Od zmírňování požadavků cross-compliance s odůvodněním zajistit dostatečnou produkci potravin přes rostoucí ceny pohonných hmot, přípravků na ochranu rostlin nebo hnojiv. V této situaci se prakticky nedá odhadnout, nakolik budou po finanční stránce opatření v PRV pro zemědělce atraktivní. Můžeme tak jenom doufat, že poroste zájem zemědělců o vstup do opatření kvůli jejich přínosům pro fungující krajinu z dlouhodobého hlediska. Aby k tomu skutečně došlo, musí se především více rozvinout poradenský servis, který je dnes orientovaný zejména na ekonomické a administrativní témata. Právě sdílení znalostí a inovací přitom patří také mezi cíle budoucí SZP.