Analýzy, komentáře

NAŘÍZENÍ EU O OBNOVĚ PŘÍRODY – ČL. 6 TÝKAJÍCÍ SE URBÁNNÍHO PROSTŘEDÍ

Návrh nového Nařízení EU je považován mnohými za zlomový. Velká očekávání jsou spojena zejména s tím, že jde o návrh koncipovaný jako závazný právní předpis, u kterého na členských zemích není požadována implementace do právního systému, ale zajištění realizace opatření, kterými předpis bude dodržen.

Vzhledem k pojetí má navržený evropský právní předpis šanci být silnější a účinnější, než např. dokument Zelená infrastruktura – zlepšování přírodního kapitálu Evropy, kterým Evropská komise v roce 2013 vyzvala členy EU k vytváření strategií zelené infrastruktury. Z důvodu různé rychlosti a odborné úrovně implementace v různých státech se koncept zelené infrastruktury zatím nepromítl do nepříznivých trendů ve vývoji přírodní rozmanitosti Evropy. Je jistě předčasné hodnotit dopad nastavených a implementovaných opatření napříč Evropou, ale vznik nového nařízení sám o sobě svědčí o tom, že v EK není spokojenost s dosavadním vývojem a s účinností dosud vytvořených nástrojů. Ostatně v důvodové zprávě nového Nařízení EU je k dosavadním výsledkům z hlediska zachování biologické rozmanitosti uvedeno, že současný přístup nefunguje, trend úbytku biologické rozmanitosti nebyl zastaven a ani dobrovolný závazek obnovy alespoň 15 % poškozených ekosystémů do roku 2020 se nepodařilo splnit. S ohledem na naléhavost problematiky je proto stanovena strategie přímo směřující k závazným a kvantifikovatelným cílům.

Návrh nařízení obsahuje i ustanovení o povinnostech členských zemí EU. Ty mají roku 2026 sestavit svůj vlastní národní plán, realizovat opatření ke stabilizaci stavu a monitorovat vývoj stavu biodiverzity.

Článek 6 Nařízení se týká městských ekosystémů a definuje kvantitativní požadavky na udržení a zvýšení podílu sídelní zeleně a korunového zápoje sídelní zeleně a zároveň požadavky na zvýšení podílu ploch charakteru zelených střech či zelených fasád. Tento článek se poněkud vymyká z ostatních částí nařízení, neboť se více než na biodiverzitu a ekosystémy soustředí na aspekty spojené s adaptací na změnu klimatu. Má tedy velmi blízko výše zmíněnému konceptu Zelené infrastruktury.

 

Citace:

Článek 6

Obnova městských ekosystémů

1. Členské státy zajistí, aby v porovnání s rokem 2021 nedošlo do roku 2030 k žádné čisté ztrátě sídelní zeleně ani korunového zápoje sídelní zeleně ve všech městech, v menších městech a na předměstích.

2. Členské státy zajistí, aby na vnitrostátní úrovni došlo ke zvýšení celkové rozlohy sídelní zeleně ve městech, v menších městech a na předměstích nejméně o 3 % jejich celkové rozlohy v roce 2021 do roku 2040 a nejméně o 5 % této rozlohy do roku 2050. Kromě toho členské státy zajistí:

               a) korunový zápoj sídelní zeleně ve všech městech, v menších městech a na předměstích do roku 2050 ve výši alespoň 10 % a

               b) čistý přírůstek sídelní zeleně, která je začleněna do stávajících a nových budov a rozvoje infrastruktury, mimo jiné prostřednictvím renovací a obnovy, ve všech městech, v menších městech a na předměstích.

 

Kterých území se čl. 6 týká?

Článek 6 se netýká všech sídel, jak je někdy mylně prezentováno, ale týká se měst a malých měst a předměstí. V souladu s kategorizací místních administrativních jednotek (LAU) uvedené v čl. 4 b nařízení (ES) č. 1059/2003 o zavedení společné klasifikace územních statistických jednotek (NUTS) v aktuálním znění jsou:

- městem LAU, kde alespoň 50 % obyvatelstva žije v jednom nebo více městských centrech,

- menším městem a předměstím LAU, kde v městském centru žije méně než 50 % obyvatelstva, ale alespoň 50 % obyvatel žije v městském klastru.

Z celkového počtu 6 258 obcí v České republice se čl. 6 týká 18 měst (jedná se o Prahu, Brno, Ostravu, Plzeň, Ústí nad Labem, Olomouc, Liberec, České Budějovice, Hradec Králové, Pardubice, Zlín, Kladno, Karlovy Vary, Jihlavu, Havířov, Most, Karvinou a souměstí Chomutov-Jirkov) a 543 obcí zařazených mezi menší města a předměstí (jde často i o menší obce v aglomeraci s menšími městy). Jedná se o necelých 9 % obcí z celkového počtu v obcí a 15,5 % území naší země.

Pro zjednodušení je v dalším textu pro uvedené dotčené jednotky používán jen pojem „města“.

Předpoklady implementace článku 6 v podmínkách České republiky

Nařízení jako celek se dotýká oblastí územního plánování a výstavby a vytvoření podmínek pro fyzickou realizaci opatření. Čl. 6 má k územnímu plánování ještě blíže a je tedy zřejmé, že největší vliv na úspěšnost implementace budou mít nástroje v oblasti územního plánování. Z již existujících je třeba zmínit:

1. Územní plány (ÚP), jejichž náplní je především definice podmínek využití ploch a uspořádání území s cílem zlepšit vystavěné území sídel. To má zjevnou souvislost s vymezováním ploch sídelní zeleně a vazbu zeleně nebo lépe zelené infrastruktury uvnitř sídel a ve volné krajině. Nedílnou součástí ÚP jsou závazné kapitoly věnované systému sídelní zeleně a koncepci uspořádání krajiny. V koncepci krajiny má specifické postavení vymezení systému ekologické stability, které se promítá i do tzv. hlavního výkresu, jehož obsahem je využití ploch. Bohužel samostatný výkres koncepce krajiny je pouze dobrovolný a ve většině územních plánů chybí.

2. Územní studie krajiny (ÚSK) byly pořizovány z prostředků EU do roku 2020 pro území správních obvodů obcí s rozšířenou působností. V současném programovém období je naplánována další podpora těchto dokumentů, zatím bez konkrétních obrysů. ÚSK mají širší dosah, než jen prostředí měst, a jsou tak potenciálně nástrojem pro implementaci Nařízení ve větším rozsahu v plánovací rovině. Jde o dobrovolný dokument nahrazující krajinné plány používané v některých evropských zemích. ÚSK jsou podkladem pro zadání územních plánů a jejich změn.

3. Územní studie sídlení zeleně (ÚSSZ)nahrazují dříve používané generely zeleně. Jde o dokumenty řešící sídelní zeleň na území měst s dopadem do ÚP a též dokumenty sloužící pro správu sídelní zeleně. Rovněž ÚSSZ byly podporovány z fondů EU. Nově nastavená podpora už by měla být modifikována tak, aby se tyto dokumenty mohly stát hlavním plánovacím dokumentem pro implementaci článku 6, neboť k tomu mají pojetím i územním rozsahem nejlepší předpoklady.

Uvedené územně plánovací nástroje by měly být propojeny se strategickými dokumenty měst v oblastech adaptace na důsledky klimatické změny a udržitelného rozvoje. Bohužel pro náš systém plánování není propojení strategického a územního plánování samozřejmostí.

Potřeba vytvoření zcela nového nástroje je k další diskusi. Na jedné straně stojí otázka ochoty a schopnosti naší veřejné správy přizpůsobit stávající dokumentace potřebám implementace Nařízení. Je pravděpodobné, že snazší by bylo vytvořit nástroj přizpůsobený požadavkům nařízení, nicméně zde je třeba zvážit, zda je vhodné komplikovat pro mnohé již nepříliš přehlednou situaci v územním plánování.

Kardinální otázkou je, zda bude vůle ke skutečnému provádění opatření na obnovu přírody za situace kdy „Evropská unie“ a „životní prostředí“ jsou pro mnohé sprostými slovy. Změna společenského náhledu na problematiku ochrany přírody a biodiverzity vyžaduje neméně aktivní přístup jako samotná obnova přírody. Z tohoto důvodu je zcela zásadní uplatnění participativního přístupu k vytváření plánovacích dokumentů.

Nejasnosti a rizika

Při prvním čtení čl. 6 nejspíš mnozí dospějí k závěru, že se týká (výhradně) problematiky zastavěných území měst. Tomu v podstatě napovídá důvodová zpráva k Nařízení, kde je uvedeno: Článek 6 stanoví cíle, které zajistí nulovou čistou ztrátu a více sídelní zeleně ve městech, v menších městech a na předměstích. K dosažení těchto cílů přispívá zajištění jednak minimální úrovně stromového porostu a jednak zeleně, jež bude integrována do nové výstavby i stávajících budov a infrastruktury. Zeleň a stromové porosty tvoří základní prvky městské zelené infrastruktury a přináší lidem žijícím ve městech, v menších městech a na předměstích ekologické, sociální a ekonomické výhody.

Z definic územních jednotek ale vyplývá, že čl. 6 se týká celých správních území měst, tedy jejich silně urbanizovaných prostor i příměstské krajiny.

Dalším důležitým pojmem použitým v Nařízení je pojem „urban green system“, tedy systém sídelní zeleně. Sídelní zelení se pro účely Nařízení rozumí „všechny plochy zeleně v zastavěném území (pozn. parky, parková náměstí ale i zanedbané plochy městské divočiny), listnaté lesy, jehličnaté lesy, smíšené lesy, přírodní travní porosty, rašeliniště a vřesoviště, přechodové lesy a křoviny a řídce porostlé plochy, které se nacházejí ve městech a v menších městech a na předměstích, vypočteno na základě údajů poskytnutých službou monitorování území programu Copernicus, jak je stanoveno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/696 110“.

Čl. 6 lze tedy aplikovat v rámci celého správního území. Správní hranice měst a obcí nijak nereflektuje rozsah urbanizovaného území ani volné krajiny – jejich vzájemný podíl je tedy v každém území značně rozdílný. Některá území měst zahrnují rozsáhlé lesy, jiná prakticky žádné souvislejší lesní plochy nemají.

 

Při zohlednění českých specifik je třeba předejít riziku nastavení zjednodušené formy v podobě, že naplnění požadavků na rozšíření ploch městské zeleně či ploch s korunovým zápojem bude vykazováno např. zalesněním městských pozemků v periferiích správních území měst či dokonce zalesněním kalamitních holin v příměstských lesích.

Je nepochybné, že je nutné řešit i příměstskou krajinu, pro kterou nařízení obsahuje řadu požadavků v čl. 4 a 7-10. Neměl by být devalvován očekávaný nebo spíše očekávatelný smysl čl. 6, tedy zajistit v zastavěných resp. silně urbanizovaných územích měst a na ně bezprostředně navazujících plochách příměstské krajiny vyšší biologickou diverzitu a zajistit společně s tím plnění dalších ekosystémových služeb jako je zlepšování vodního režimu, zajištění příjemného mikroklimatu apod.

Na úrovni národního plánu a dalších implementačních nástrojů musí být hlavní smysl odpovídající názvu článku 6 (Obnova městských ekosystémů) zohledněn při stanovení podrobnějších pravidel pro dosažení cílů v České republice.

Velice citlivou otázkou implementace je zohlednění stávajícího stavu jednotlivých měst. Z hlediska obecných cílů Nařízení v čl. 6 absentuje úvaha o optimálním/cílovém podílu zeleně, jehož by mělo být dosaženo. Je tedy na národním plánu implementace v úrovni ČR zohlednit fakt, že existují města s již vysokým stávajícím podílem zeleně (např. Karlovy Vary přes 40 %), kde naplňování základních principů a cílů nařízení by mělo být soustředěno maximálně na kvalitativní rozvoj sídelní zeleně. Je nezbytné vyloučit riziko přijetí unifikovaných „plošných“ ukazatelů rozšíření ploch sídelní zeleně pro všechna území měst, aniž by byl reflektován současný rozsah zeleně v těchto městech a poměr zeleně a urbanizovaného území. V důsledku tohoto zjednodušení mohou teoreticky nastat situace, kdy aplikace nařízení bude ve městě s vysokým podílem zeleně směřovat k nutnosti dalšího, v absolutních číslech vyššího nárůstu ploch zeleně oproti městu s nízkým podílem sídelní zeleně, jehož zelené plochy se budou v čase rozšiřovat v absolutních číslech méně. Odhlédneme-li od obecné nutnosti zvyšovat biodiverzitu a naplňovat cíle definované v Nařízení, výsledkem rigidní aplikace článku 6 bez podrobnější diferenciace v rámci národního plánu je rozsáhlejší rozšiřování zeleně na území měst se stávajícím vyšším podílem zeleně. Cíle nařízení se vztahují na členský stát, tedy umožňují specifikovat území s vyšší potřebností plošného rozvoje zeleně dle vzájemného porovnání situace v jednotlivých městech. Územně diferencovaný přístup není ale u nás příliš používán.

Čl. 6 postrádá důraz na kvalitativní složku sídelní zeleně. Je pravděpodobné, že při různorodosti urbánního prostředí v rámci EU a mnohosti zájmů v území jsou jednoduché kvantitativní cíle uvedené v čl. 6 uměním možného. Z pohledu implementace mohou být až kontraproduktivní.

Funkčnost sídelní zeleně v pohledu plnění ekosystémových služeb a podpory biodiverzity je zásadně ovlivněna kvalitou zelených ploch. Rozsáhlé a často sečené trávníky či ozelenění panelových sídlišť přetrvávající bez zásadních změn z doby před rokem 1990 opticky zvětšují podíl ploch sídelní zeleně ve městě, ale na plnění ekosystémových služeb se prakticky nepodílejí. Lze říci, že důležitější než absolutní navyšování ploch zeleně a korunového zápoje je v podmínkách našich měst zkvalitňování existujících ploch sídelní zeleně s uplatněním principů zelené infrastruktury. Při dodržení vysoké architektonické kvality je nezbytné realizovat prvky jako dešťové záhony, záhony bylinek a medonosných či nektarodárných bylin, zlepšovat podmínky pro stromy vytvářením prokořeňovacích prostorů apod.

Samostatnou otázkou jsou plochy tzv. městské divočiny, tedy neudržovaných nebo jen málo udržovaných ploch, které jsou většinou plochami s vyšší rozmanitostí druhů a biotopů než často většinou inertní městské parky či parková náměstí. Tyto plochy jsou ale mnohdy trnem v oku městským správám a mohly by být vybrány pro naplnění cílů čl. 6 a osázeny stromy ve formě parkové výsadby. To by vedlo k protichůdnému efektu unifikace biotopů, popř. až snížení biologické rozmanitosti.

Podobná situace může teoreticky nastat i s ladem ležícími pozemky v nezastavěném území navazujícím na urbanizované plochy, které jsou mnohdy pokryty cennými lučními nebo mokřadními biotopy a jsou ojedinělými lokalitami ohrožených druhů rostlin a živočichů. Předpokladem úspěšné a efektivní implementace čl. 6 je podrobná analýza území a existujících biotopů.

Při úvahách o rozšiřování ploch městské zeleně v urbanizovaném území se nelze vyhnout polemice o potřebě efektivního využití zastavěného území, které je jedním z hlavních úkolů územního plánování a konkrétně předpokladem pro hospodárné využívání infrastruktury a omezení rozšiřování sídel do volné krajiny. Cenné plochy městské divočiny a zanedbané zarostlé „kouty“ městských struktur s rostoucím tlakem na kapacitní rozvoj měst postupně mizí.

Vyvážený a racionální přístup v ochraně městské zeleně včetně divočiny a spontánně zarostlých ploch, které na první pohled nemají žádnou konkrétní funkci, ale na podpoře biodiverzity se s nulovými náklady na péči podílejí více než opečovávaná sídelní zeleň, je další výzvou v plánování měst.

Zeleň na budovách

Specificky na zastavěná území je orientován požadavek čl. 6 týkající se požadavku na čistý nárůst ploch sídlení zeleně spojené s budovami. V této oblasti lze doložit velice příznivý vývoj zelených střech v ČR v letech 2014-2019. Za tuto dobu se výměra zelených střech zdvojnásobila na 158 hektarů (informace sekce Zelené střechy při Svazu zakládání a údržby zeleně).

Tento trend spolu s informacemi ze soutěže Adapterra Awards či ze sledování vývoje uplatnění prvků zelené infrastruktury v architektonických soutěžích v rámci České komory architektů je příslibem, že s dosažením tohoto specifického požadavku čl. 6 by neměl být problém. Využití zelených střech přispívá k ekologicky příznivému nakládání s dešťovými vodami a má i vliv na ochlazování budov v horkých obdobích, a tedy ke snížení energetické náročnosti spojené s klimatizací budov.

Pro ještě účinnější implementaci požadavků opatření by byla přínosná úprava legislativy, která by jednoznačně umožnila zelené střechy započítávat do bilance odváděných srážkových vod. V oblasti územního plánování je nezbytné podporovat zelené střechy a další formy zeleně na konstrukcích jejich započítáváním do koeficientu zeleně, což je běžný ukazatel prostorového upořádání území.

Veřejný zájem

Stávající územně plánovací praxe klade systém sídelní zeleně na úroveň méně významné koncepce, která z hlediska veřejného zájmu nemá odpovídající oporu v legislativě. Přestože veřejný zájem není jednoznačně definován, přístup nastiňují ustanovení dosavadního stavebního zákona (183/2006 Sb.) ohledně veřejné infrastruktury, jejíž součástí jsou pouze veřejná prostranství (včetně zeleně veřejné, tedy prakticky zeleně parků a parkově upravených ploch), pro něž lze uplatnit předkupní právo obce, a veřejně prospěšných opatření (v nichž lze z důvodu veřejného zájmu omezit vlastnické právo k pozemkům a stavbám), do jejichž výčtu náleží z přírodních složek pouze územní systém ekologické stability. Nový, dosud neúčinný stavební zákon (283/2021 Sb.) zavádí do územního plánování jako nové téma zelenou infrastrukturu v návaznosti na evropský dokument z roku 2013. Fakt, že ani po 10 letech není zelená infrastruktura dostatečně implementována v české legislativě, je dalším důkazem nedostatečného pochopení palčivosti tématu úbytku biologické rozmanitosti, nutnosti obnovy ekosystémů a adaptace na změny klimatu. Otázku potřebného rozsahu městské zeleně, její kvality a rozvojových možností v územně plánovacích procesech prakticky nehájí ani žádný z orgánů státní správy, budoucnost městské zeleně tedy zatím závisí na osvícenosti samospráv obcí a měst a odhodlanosti v politické rovině prosazovat ekologická témata.

Téma zeleně se v důsledku přijetí nařízení může v rámci územního plánování dostat z okraje zájmu na úroveň veřejně prospěšného (nezbytného) opatření s odpovídající relevancí a dostatečně silnými důvody pro prosazení potřebného, v tomto případě alespoň územního, průmětu.

Participace jako základní předpoklad naplnění cílů

Jádrem úspěchu nařízení bude způsob implementace na úrovni státu a komunikace odpovědných úřadů vůči veřejnosti, samosprávám a pokud možno co nejširšímu okruhu následně zapojených organizací a subjektů. Jak je zdůrazněno i v samotném nařízení, nezbytné je vzdělávání a podpora informovanosti napříč společností. Na úrovni prvotní myšlenky a stanovených cílů panuje všeobecná shoda o potřebnosti aktivní a rychlé implementace; na úplném konci procesu implementace však budou rozhodovat konkrétní politici, úředníci, vlastníci pozemků a obyvatelé či uživatelé dotčených území. Na ty všechny je třeba především pamatovat při přípravě národního plánu, neboť bez jejich zapojení nebude možné cíle naplnit.

Navzdory uvažovaným a předvídatelným složitostem v rámci implementace nařízení je nutné zdůraznit, že podpora biodiverzity v prostředí měst je nezpochybnitelná. Kromě vlastního posílení biodiverzity a souvisejících zásadních témat ochrany přírody a našeho životního prostředí, zajištění produkce potravin a zmírnění dopadu změny klimatu jsou nesporné i benefity pro rostoucí počet obyvatel měst, zejména zlepšení kvality prostředí, mikroklimatu, snížení efektu tepelných ostrovů zejména v suchých letních obdobích, rozšíření zelených ploch pro rekreaci a odpočinek a s tím spojené sekundární vlivy na psychickou pohodu a zdraví obyvatel.