Analýzy, komentáře

Plány péče o maloplošná zvláště chráněná území v praxi orgánu ochrany přírody

Čím je to způsobeno? Podle našeho názoru jsou příčinou nespokojenosti především rozdílná a často protichůdná očekávání různých subjektů, jichž se plány péče tak či onak týkají. Dalším důvodem pak mohou být reálné možnosti autorů, orgánů ochrany přírody i subjektů provádějících naplánované zásahy. Máme tím na mysli zejména možnosti financování, proces veřejných zakázek a stav veřejné správy obecně. Pojďme se na jednotlivé aspekty zaměřit podrobněji.

K čemu slouží plány péče?

Jak se v § 38 zákona o ochraně přírody a krajiny dočteme, je plán péče odborný a koncepční dokument, který na základě rozboru současného stavu území navrhuje konkrétní zásahy a opatření, které směřují k zachování nebo zlepšení stavu předmětů ochrany, případně k eliminaci nepříznivých vlivů, jež na ně působí. Měl by tedy být chápán jako praktický rádce sloužící orgánům ochrany přírody při jednání s uživateli pozemků, plánování konkrétních zásahů a přípravě veřejných zakázek.

Toto pojetí bychom chtěli hned na počátku našeho příspěvku podpořit. Autoři plánů péče totiž často působí v akademické sféře, kde jsou uvyklí předkládat své práce k odborné diskusi či oponentním a recenzním procesům. Plán péče však není vědeckou prací, proto připomínky orgánů ochrany přírody k odevzdanému dokumentu není možné vnímat jakou vědeckou diskusi, ale spíše jako výhrady objednatele díla k jeho věcným a formálním nedostatkům. Obě strany procesu by zde měly projevit vstřícnost, vnímavost a především odborný přístup. To však neznamená, že o připomínkách má autor vést polemiku se zadavatelem, ale respektovat ujednané smluvní podmínky a požadovaným způsobem je vypořádat. Orgán ochrany přírody by měl svoje připomínky formulovat konkrétně a srozumitelně a nepožadovat úpravy jdoucí nad rámec ujednaného rozsahu prací.

Na rozdíl od vědecké práce totiž není za plán péče vůči dotčeným subjektům odpovědný jeho autor, ale orgán ochrany přírody. Podle zákona je totiž jediným subjektem, pro nějž je právně závazný. Autor by měl tuto okolnost chápat a odolat pokušení učinit z plánu péče nástroj nelítostné kritiky, byť by byla k jeho zadavateli odborně podložená. S takovým přístupem by totiž sotva vznikl dokument, s nímž by jeho zadavatel chtěl předstoupit před vlastníky a ostatní uživatele pozemků a který by s ochotou používal v každodenní praxi, neboť tam je třeba, aby mu sloužil jako podpora a zdroj argumentů pro jeho rozhodnutí.

Pro úspěšné naplňování plánů péče je klíčové vzájemné porozumění autora a orgánu ochrany přírody. Podle našeho názoru k němu může významně přispět společná návštěva lokality, pozorování nejdůležitějších jevů a diskuse nad jejím stavem. Zde je naopak kritické myšlení namístě. Zpracovatel získá představu například o technických možnostech zadavatele zajistit některé méně obvyklé zásahy, pracovník orgánu ochrany přírody pak může získat znalosti dostupné jinak pouze úzce zaměřeným specialistům.

Dalším důvodem pro vzájemnou komunikaci a spolupráci je vztah k subjektům mimo ochranu přírody, zejména v případě vlastníků pozemků a jiných uživatelů území. To platí zejména v případě hospodářsky využívaných pozemků. Ačkoliv je obecně vhodné, aby se zpracovatel seznámil se stávajícím způsobem obhospodařování a vzal jej v úvahu při návrhu managementu, je navýsost žádoucí, aby o případných jednáních s hospodařícími subjekty a z nich vzešlými závěry byl orgán ochrany přírody informován, mohl se jich případně zúčastnit a korigovat jejich interpretaci ve finální verzi dokumentu.

Především v případech, kdy plán péče navrhuje rozsáhlejší asanační zásahy, netradiční způsoby managementu nebo zásadní změnu hospodaření v lese, by orgánu ochrany přírody měl poskytovat velmi dobré argumenty tak, aby se s ním mohl plně ztotožnit a aby jeho návrhy dokázal interpretovat v nejrůznějších situacích v průběhu celého období platnosti. Plán péče sice není závazný pro vlastníky pozemků (otázka je, zda je to tak dobře…), ale je závazným podkladem pro postupy orgánů ochrany přírody, které mají na vlastníky přímý dopad, jako například projednávání lesních hospodářských plánů, nastavení managementu v rámci různých dotačních programů nebo rozhodování o udělení výjimek ze zákazů v základních ochranných podmínkách apod. Hospodařící subjekty proto mohou při jeho projednávání proti některým navrhovaným opatřením vehementně brojit, takže orgán ochrany přírody bude argumenty opravdu potřebovat.

Co má plán péče obsahovat?

Na tuto otázku můžeme jednoduše odpovědět, že formálně je obsah stanoven vyhláškou a metodickým pokynem. Naším cílem je však zamyslet se zde nad tím, co po formální stránce stanoveno není, avšak bez čeho se kvalitní plán péče neobejde. Dále se pokusíme o úvahu nad možným zjednodušením plánů péče.

Jak jsme již naznačili, plán péče by měl obsahovat pádné argumenty podporující navržený management. Návrhová část proto musí spočívat na pevných základech kvalitně provedených průzkumů, což ovšem může být kámen úrazu. Ve zvláště chráněných územích, kde jsou hlavním předmětem ochrany rostliny nebo jejich společenstva, to nebývá tak špatné, ale v případě některých skupin hmyzu se můžeme setkat s tím, že příslušného specialistu se nedaří najít ani po opakovaných pokusech. Aktuální průzkumy pak bývají nahrazeny archivními zdroji, což však v případě dynamicky se vyvíjejících populací může vést k návrhu naprosto nevhodných zásahů. Často však plán péče z důvodu absence odborníka není zpracován vůbec, což má za následek odložení potřebných zásahů s možnými fatálními důsledky pro předmět ochrany.

Ani když je účast potřebných specialistů zajištěna, nemusí být vyhráno. Příliš úzce zaměření autoři bez přímé zkušenosti s ochranářskou praxí se někdy dopouštějí návrhu příliš sofistikovaných způsobů péče, nezvyklých kombinací zásahů, nebo stanovení zbytečně velkého počtu dílčích ploch. Po počátečním nadšení z preciznosti zpracování pak orgán ochrany přírody zjišťuje, že navržený management není schopen realizovat, neboť o vypsanou zakázku nemá nikdo zájem, nebo si zhotovitel složité postupy zjednoduší. Pokud už předmět ochrany vyžaduje nějaký neobvyklý přístup, je potřeba jej co možná nejjednodušeji a nejsrozumitelněji popsat a odůvodnit. V případě zásahů, které jsou popsány nějakou podrobnější metodikou (např. pastva), je sice vhodné na ni odkázat v citaci, ale současně je zapotřebí návrh managementu přizpůsobit místním podmínkám a nespokojit se s obecným popisem.

Jak konkrétně a podrobně mají být navrhovaná opatření popsána, pochopitelně závisí na velikosti území a charakteru předmětů ochrany i jejich stavu. Například u přírodních památek s geologickým předmětem ochrany často postačí uvést jenom základní popis prací a frekvenci jejich provádění, neboť chráněný fenomén je statický a jeho údržba jednoduchá. U velkých rezervací s rozličnými předměty ochrany bude popis pochopitelně obsáhlejší. Podrobnost by se však měla přizpůsobit též časové odlehlosti navrhovaného zásahu tak, že zejména technicky náročnějším pracím v prvních letech platnosti musí být věnován detailnější popis. Naopak pro zákroky následující kupříkladu po pokácení porostů zmlazujících dřevin je lepší stanovit pouze zásady jejich provádění v závislosti na skutečném vývoji ošetřených ploch. Jejich konkrétní podobu musí stanovit orgán ochrany přírody na základě znalosti stavu území.

Přílišná podrobnost může někdy být pro orgán ochrany přírody svazující a neumožní mu pružně reagovat na měnící se podmínky, a to jak přírodní, tak i organizační či finanční. Volněji pojaté zpracování naproti tomu může vést k dezinterpretacím ze strany hospodařících subjektů, které mohou mít snahu přizpůsobit management svým ekonomickým zájmům (např. zemědělským dotacím). Tyto alternativy lze velmi těžko předvídat, špatné mohou být oba přístupy.

Vlastní odborné působení pracovníků orgánu ochrany přírody je důležitou složkou péče o chráněná území. Přestože by se zdálo lákavé zajistit si řešení managementu „na klíč“ prostým přejímáním formulací z plánu péče, nelze tímto způsobem práce zadávat. Vždy totiž půjde o správnou interpretaci a zasazení do konkrétní situace, o níž si autor plánu péče nemůže v předstihu několika let učinit konkrétní představu.

Velmi důležitým bodem, jenž každý plán péče obsahuje, je vymezení cíle ochrany. Rovněž zde je třeba promyslet, jak konkrétně má být definován, neboť z této definice vychází návrh zásahů a opatření. Logicky nelze v případě vágně stanoveného cíle od plánu péče očekávat konkrétněji vymezené zásahy a naopak. Jak již bylo řečeno, zejména v úvodní fázi tvorby plánu péče je potřeba diskuze mezi jeho zpracovatelem a objednatelem.

Co by plán péče obsahovat nemusel

Je zajisté nadbytečné věnovat se zde formálním náležitostem elaborátů, jako je správné citování zdrojů, přehlednost tabulek a srozumitelnost mapových příloh. Proto pouze připomeneme, že bezvadné provedení značně zvyšuje použitelnost a vypovídací schopnost konečného výstupu. Spíše je namístě věnovat pozornost tomu, jaké údaje, nebo dokonce kapitoly by v některých případech v plánu péče být nemusely. Jako první se nabízí tabulka předpokládaných nákladů uváděná v závěrečné části. Autoři plánů péče zajisté nemusí mít přístup k informacím o výši cen jednotlivých prací, neboť jsou v různých regionech jiné a jejich vývoj v horizontu deseti let je téměř nemožné předpovídat. Orgány ochrany přírody zpravidla každoročně připravují návrh rozpočtu a na základě své praxe mohou náklady odhadovat mnohem přesněji. K tomu ovšem potřebují, aby byly u navržených zásahů uvedeny výměry ploch, na kterých mají být prováděny, což někdy chybí. Zcela účelné rovněž není ani uvádění podrobných přehledů pozemků s přesnými výměrami. Autoři plánů péče mají zpravidla horší přístup k údajům katastru nemovitostí než orgány ochrany přírody. Ty při přípravě zásahů musí oslovovat jednotlivé vlastníky, což se neobejde bez ověřování aktuálního stavu, a proto několik let staré údaje nejsou relevantní. To neplatí samozřejmě u plánů péče zpracovávaných pro nově navrhovaná zvláště chráněná území, kde je tomu právě naopak.

Přestože zdůrazňujeme, že kvalitní průzkumy jsou základem dobrého plánu péče, nepokládáme za nutné v každém plánu péče provádět úplné inventarizační průzkumy. Ve většině případů nepřinášejí využitelné informace a zbytečně zvyšují cenu díla. Stručnější by mohly být i kapitoly popisující příslušnost území k různým biogeografickým, geografickým, klimatickým a geologickým jednotkám, neboť plán péče by měl být účelně stručnou příručkou. Obsáhlé přehledy by měly být ponechány ke zpracování raději autorům kompilačních publikací.

Všechny zmiňované části jsou u přehledných a jednoduchých lokalit v praxi postradatelné, proto by se u nich osnova plánů péče mohla zestručnit. Orgán ochrany přírody by se pak v odůvodněných případech mohl rozhodnout o jejich zařazení. U malých „geologických“ přírodních památek by se tak plán péče mohl svým rozsahem blížit dřívějším ochranářským plánům, nebo současným souhrnům doporučených opatření. To by zjednodušilo jeho pořízení, což rozhodně není jednoduchý úkol.

Jak pořídit plán péče?

V uplynulém období, které se neslo ve znamení horečného vyhlašování evropsky významných lokalit, jsme získali zkušenost, že plán péče lze pořídit za zlomek námi předpokládané ceny a v rekordním čase. Takové práce jsme pochopitelně nepročítali s přílišným očekáváním, neboť jejich autoři se často uchylovali k bezmyšlenkovitému formálnímu přístupu, ústícímu v informačně téměř bezcenné elaboráty. (Dlužno však přiznat, že v případech netopýřích štol se více informací než „zavřít mříž s vletovými otvory a nerušit“, ani nedalo.) Při vyhlašování zvláště chráněného území je plán péče povinnou součástí dokumentace a projednává se společně se záměrem na jeho vyhlášení, v časové tísni jsme si tak někdy museli s takovým řešením vystačit.

Většina přírodních památek a přírodních rezervací však vyžaduje o poznání pečlivější přístup, a i v jednodušších případech vyvstává, po bližším seznámení se s nově vyhlášenými lokalitami, potřeba kvalitnějšího dokumentu. To se ale v posledním období jeví jako nelehký úkol, neboť řada zakázek na plány péče končí tím, že se nepřihlásí žádný zájemce. Důvody tohoto stavu neznáme a můžeme o nich jen spekulovat. Možná, že autory odrazuje výše diskutovaná formální svázanost práce nebo příliš důsledný přístup objednatele, či administrativně náročný proces veřejných zakázek. Jisté je, že odlehlejší lokality nebo lokality s málo atraktivním předmětem ochrany hledají autory svých plánů péče velmi obtížně.

V omezených počtech případů lze problém řešit tak, že namísto plánu péče jsou pořizovány pouze biologické průzkumy a plán péče vytvoří orgán ochrany přírody vlastními silami. Jde ale pouze o krajní řešení, které je z kapacitních důvodů možné využít jen tam, kde by jinak plán péče nebylo možno pořídit a byl by tím ohrožen předmět ochrany. I když jsou formou externí dodávky řešeny pouze průzkumy, narážíme i tak na nemožnost pořídit během jedné sezóny data z časných jarních měsíců, zachycující například jarní aspekt v lužních lesích nebo rozmnožování obojživelníků. Je to způsobeno časově náročnou přípravou, schvalováním a vyhodnocováním veřejných zakázek v prostředí veřejné správy. Pokud se zakázka musí vypsat opakovaně, lze jen těžko očekávat uspokojivé výsledky.

Uvedené situaci lze předejít pouze jediným způsobem, a sice rozložením zakázky na dvě sezóny, takže ty části průzkumů, které se nestihnou první rok, se doplní v sezóně následující. S výše popsanou nejistotou ve výsledku výběrového řízení se ale úspěšné dokončení plánu péče může značně vzdálit.

Závěrem

Přestože jsme se jen stručně zmínili o některých aspektech doprovázejících pořizování plánů péče a jejich uplatňování v praxi, vznikl poměrně dlouhý text. Přitom řadu otázek jsme záměrně pominuli, jako například vztah plánů péče a lesních hospodářských plánů a osnov a s nimi i celou lesnickou problematiku. Z toho je zřejmé, že nad plány péče je možné a nutné se dále kriticky zamýšlet. To platí i přesto, že plán péče považujeme za jeden z koncepčně nejpovedenějších nástrojů ochrany přírody.